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美丽浙江建设工作简报第53期(2016年)
发文日期:2017-01-03  发布部门:生态处  来源:
 

  53期(总第75期)

  省委省政府美丽浙江建设领导小组办公室编 20161226

  绍兴市构建生态补偿域统筹一体化的实践与思考

  遂昌县多举措实现农村生活污水治理质量和成本“双赢”

   

  绍兴市构建生态补偿域统筹一体化的实践与思考

   

  加强生态环境保护、改善环境质量,关键在于通过体制机制创新,更好地解决发展与保护的矛盾,推动形成绿色发展的内生机制。绍兴市对生态补偿机制的探索始于2004年,近年来对建立健全生态补偿机制进行了有益的探索,积累了一些经验和做法,也取得了积极进展和初步成效。

  一、实践和探索

  (一)从库区生态补偿到河流生态补偿。

  汤浦水库饮用水源保护区惠及绍虞平原300余万人民,是绍兴最大的饮用水源保护区。水库移民涉及柯桥、上虞2319个行政村、15623人,淹没经济作物36403亩。水源区当地一方面要加大对水污染治理、生态建设的投资力度,一方面要关闭工矿、养殖等污染企业,限制产业发展,汤浦水库上游保护区6个乡镇人均收入比当地平均收入低29%-45%,保护水源与发展经济之间的矛盾变得尖锐。

  为此,2000年绍兴市制定出台《绍兴市汤浦水库水源环境保护办法》,2004年又制定《绍兴市汤浦水库水源环境保护专项资金管理暂行办法》,开始实施汤浦水库水源环境保护生态补偿制度。两个办法又分别于2010年和2012年进行了修订。同时,诸暨陈蔡水库、嵊州南山水库、新昌长诏水库也都建立了相应的生态补偿机制。

  生态补偿制度实施12年来,取得了明显成效:一是建立了生活垃圾清运保洁体系,建设了生活垃圾收集网络和中转站点,6个乡镇每年产生的39000多吨生活垃圾基本实现户集、村收、镇转运。二是实现了农村生活污水的有效收集,6个乡镇共建成集中式污水处理设施64个,分散式污水处理设施351个。三是实施了一批河道环境整治、农业养殖业污染治理、水土流失治理等生态环保项目。四是保障了饮用水源水质安全,县(市)级以上集中式饮用水源地保持II类水质,水质达标率均为100%,居浙江省前列。

  在此基础上,绍兴市开始探索建立河流生态补偿制度。201511月,《绍兴市曹娥江水环境治理考核管理办法(试行)》出台,开创了浙江省河流生态补偿先例。办法主要以出境水质作为生态补偿的依据,向基层和上游倾斜,考核对象为以曹娥江上游和干流流经的6个区、县(市)、开发区。通俗来说,就是下游出更多的钱,来补偿上游的生态建设,上游对下游负治水责任,必须将清水送出断面。

  (二)从“点源”支付补偿到“区域”考核奖惩。

  绍兴市的生态补偿,是以水源环境保护专项资金补助替代生态补偿的一种管理模式,能够直接地帮助生态保护地区发展经济和进行基础建设。为促使补偿制度落到实处,绍兴市还探索出了一条符合地方实际的生态补偿之路,即:把流域治理与区域治理相结合,功能达标与水质提升相结合,考核评价与奖惩机制相结合,对保障饮用水安全和重点断面达标进行奖惩,实现水质的持续稳定改善。

  根据2016524日开始执行《绍兴市水质考核制度》,根据行政区域和水系特征,绍兴市设立3个考核区域:曹娥江中上游流域、绍虞平原地区、浦阳江和壶源江流域。总共设立2亿元资金,在各分区考核体系内分别统筹设立水质提升竞争性考核专项基金(以新昌到嵊州达到曹娥江中上游流域为例,专项基金总规模为5000万元,其中新昌县承担1000万元,嵊州市承担1000万元,上虞区承担2000万元,市级承担1000万元),年末根据考核情况,分配安排考核专项基金,用于流域内的水环境保护、水生态修复治理和水质监测能力建设,做到做好做差不一样,以水质论英雄。

  明确规定出境断面的达标要求,倒逼上下游合力治水。如新昌到嵊州的澄潭江出境断面、黄泽江出境断面全年平均水质达类,新昌江出境断面全年平均水质达类、且至少两个月度水质达类,嵊州市、上虞区的出境断面全年平均水质达类。实行最严厉追责机制。水环境治理保护实行属地负责制,出现以下情况:曹娥江中上游流域各区、县(市)出境断面水质类别连续3个月与上年同期相比出现反弹的;类和劣类水质断面总数比上年增加的(全年平均水质);市控及以上地表水监测断面的功能区水质达标率低于上年的,及时移送组织、纪检部门,依纪依规实行行政问责。

  (三)从依赖公共财政到探索多元化补偿方式。

  为确保水源的安全稳定,汤浦水库生态补偿一直是以政府的财政投入这种输血型补偿为主,但这种方式不能从机制上帮助受补偿方真正实现因水而富,为此绍兴市也在积极探索造血型生态补偿机制。

  早在2004年,绍兴市政府出台《绍兴市汤浦水库水源环境保护专项资金管理暂行办法》,创新提出在小舜江上游设立汤浦水库水源环境保护专项资金,从水费中提取一定比例资金用于补助上游生活污染整治、农业面源污染控制、生态环境修复等项目。最初的标准是按水库供水量0.015/吨计算,2006年末将补偿标准提高到0.035/吨,到2010年,市级财政每年统筹安排不低于1000万元的水源环境保护专项资金(由市水务集团划入财政专项资金账户)用于水库上游环境保护专项治理工作。实行生态补偿制度以来,已累计补助资金8041.2万元,较好地发挥财政资金在生态补偿中的激励和引导作用,今年还将增加到近1900万元。

  造血型的生态补偿机制则是以实现经济环境双赢的补偿办法。新昌县位于曹娥江上游,属环境敏感地区。随着经济的发展,由于纳污集中,将导致区域性污染和结构性污染日益突出,会对下游造成较大影响。为此,绍兴市在限制一些产业在新昌县发展的同时,也在环境容量资源比较丰富的地区为新昌县提供异地开发生态补偿。如在绍兴袍江工业区设立新昌医药工业园区,并由市政府给予政策优惠;在上虞精细化工园区,也有不少新昌企业投资办厂,园区在土地上给予优惠,这些企业总部在新昌,税收大都也在新昌。据统计,近年来约有40家新昌企业用这种方法在外投资办厂。

  二、启示和建议

  (一)注重更大范围内的协同推进。

  建立生态补偿机制,就是要共担责任,共享发展成果和优质生态产品,让上下游地区都成为受益者。对下游地区来说,通过适当的补偿,协助和推动上游地区把生态环境治理好、保护好,自身就能享受到更多更好的生态产品。对上游地区来说,在分享下游地区发展红利的同时,也为自己未来的发展留下了更大的空间、增添更大的后劲。但目前流域生态补偿多数为区域政府行为,还没有实现全流域生态补偿。鉴于涉及利益关系复杂,可一个流域一个流域地推,分段建,等条件成熟后,再进行全流域统筹。

  (二)坚持以改善环境质量为核心。

  质量改善是生态环境保护工作的根本目标,也是评判一切工作的最终标尺。流域生态补偿要以断面水质水量作为基准,以水质具体指标改善的程度为主要依据,严格水质考核,实行资金补偿与考核结果挂钩,对水环境质量持续改善的,加大奖励支持力度,对水环境质量恶化的,扣减相关资金。实施梯级奖励,强化补偿机制的激励与约束作用。同时要强化地方政府环保责任,补偿工作要与开展环保督查、推动党政领导干部生态环境损害责任追究、自然资源资产离任审计等工作结合起来。

  (三)加大生态补偿市场机制研究。

  授人以鱼不如授人以渔,从长远来看,生态补偿应当采取以造血式补偿为主,输血式补偿为辅的组合型补偿方式,不但可以减轻财政压力,也有利于形成长效机制。要积极探索排污权交易、水权转让机制。在合理确定区域环境容量的基础上,在市域范围内建立污染物排放总量控制、污染物排放指标有偿分配和排污权有偿交易制度,充分调动政府、企业主动削减污染物排放总量的积极性。在不影响流域整体功能前提下,鼓励上下游之间探索水资源有偿使用的市场转换机制。

   

  遂昌县多举措实现农村生活污水治理

  质量和成本双赢

   

  2014年启动农村生活污水治理项目以来,遂昌县共完成了134个村、22705户农户的生活污水治理任务,总投资约1.95亿元,全县生活污水治理村庄覆盖率达到76%,农户受益率达到66%,圆满完成了下达的任务,并在20142015两个年度的省、市年终考核中均取得全省优胜县的荣誉称号。在项目实施过程中,该县按照县委县政府五统一的工作部署,紧紧围绕一部四管理项目建设要求,因地制宜、分类治理,全力确保农村生活污水治理项目质量更优与成本更省双赢

  一、高标准设计、合理化投资

  (一)因地制宜、合理布局,落实以区域型治理为主导模式。

  针对村庄分散,地理条件差异性较大,基础设施建设参差不齐的农村分布实际,在生活污水治理过程中,采用合理的区域型布局设计,减少管网长度,提高污水收集率的方式,降低管网成本、提高区域管理。该县已完成生活污水治理工程建设的村中,进厂处理7个村,集中型22个村,区域型92个村,分散型13个村,其中区域型村庄占68.7%。据统计,相对于集中型,区域型治理模式户均主管网可减少约2.8,检查井户均可减少0.1个,折算成本户均可减少约220元。在已完成建设的92个区域型治理的村中,有51个村是通过实地测算后,进行了治理模式优化,受益农户约1.5万户,按此计算,区域型优化设计约可节省投资300万元。

  (二)因需制宜、优化设计,坚持以厌氧+湿地为主要工艺。

  按照统一规划、分类治理的原则,以农村生活污水治理县域总体规划为基础,结合各个村庄生态环境要求和农户生产生活实际需求,在污水处理终端的设计和建设上,坚持以科学合理、经济实用为建设标准,通过实地调研和专家认证,广泛采用厌氧+人工湿地处理工艺,确保处理设施建得起、管得好、用得久。根据池体建设材料不同,厌氧池可分为现浇混泥土池和一体化玻璃钢池两种。对于集中型村庄,由于厌氧池的建设体量普遍较大,一般处理能力超过30吨,在受限于山区运输条件下,只能全部采用现浇混泥土进行建设。截止目前,全县已新建成现浇混凝土处理池142处,建设体量约6850立方米,投入资金约1580万元;改造提升82处,改造容积约3670立方米,投入资金约110万元。对于处理能力在30吨以下的终端,该县通过推广使用一体化玻璃钢厌氧池,进一步降低了终端建设成本。按照已建成的污水处理能力为10吨的厌氧处理池(建设有效容积大于20m3)计算,现浇混泥土污水处理池平均需投入建设资金约0.23万元/立方米,而采用一体化玻璃钢厌氧池平均仅需约0.12万元/立方米。过去两年,该县共建成一体化玻璃钢厌氧池处理终端349处(容积在5立方米以上),合计建设体量约3520立方米,与现浇混泥土池比较,可节省终端建设资金约380万元。同时,由于农村闲置的荒山荒地多而零散的特点,在终端选址时,小型的用地需求反而更容易得到落实。

  (三)因户制宜、三池改造,确保以农户接入为根本目的。

  制定出台了《遂昌县农村生活污水综合治理模式实施意见》,明确三池(化粪池、隔油池、格栅池)改造补助标准,实行“农户一体化玻璃钢化粪池免费领用、免费安装”政策,充分提高农户改厕、改厨、改栏意愿,全力确保农户生活污水接入率,实现农村生活污水治理从面子里子的全面优化。

  仅在2015年,全县投入资金约950万元,完成卫生改厕3530户,约占全县受益农户的17%;完成农家乐隔油池建设44户,占本年度所治理46户农家乐的95.6%。以柘岱口乡为例,下辖的尹家村、柘岱口村、际下村三个行政村改厕农户就达349户,约占三村受益户数的30%,也促使三村生活污水农户接入率达到90%以上。

  同时,加大生活污水治理分户式或联户式厌氧池建设,充分利用现有农田、绿地和池塘等进行污水净化处理,实现生活污水应纳尽纳,其中2015年,完成联户式厌氧池建设346处,日处理污水能力1303吨;分户式厌氧池151处,日处理污水能力242吨。

  二、强化执行率,打好组合拳

  (一)以“定政策+建制度”主攻规范操作,强抓贯彻执行。

  严格按照农村生活污水治理一部四管理的工作要求,紧紧围绕怎么建得好、怎么建得快的问题,深入调研,先后制定了一整套切实可行的政策文件和管理制度,制定了包括方案、资金以及补助标准的农村生活污水治理政策文件6个,制定了包括设计、招标采购、工程建设、验收以及运维管理等方面的制度文件25个。

  为抓好贯彻执行,该县重点抓好四项工作:一是组建项目部,做好制度上墙,明确项目五大员岗位职责,并实施周例会制度,每周召开项目监理碰头会,交流和总结阶段工作,商讨和解决相关问题;二是统一《监理日志》,要求监理员按村每日做好记录,监理日志至少每周由项目总监签阅一次、乡镇(街道)审签一次;三是实行红、黄牌警告制度,加强对施工、监理等单位的日常监管,并落实相应的奖惩措施;四是完善双监理制,在项目公示牌上公开设计、施工、监理、乡镇负责人、村级监理等参建单位的名称、负责人及其电话号码,全面接受群众监管。过去两年,全县共建设项目部83个,设置项目公示牌208块,有效促进了项目规范管理。

  (二)以“优设计+控变更”主攻图纸质量,狠抓成本控制。

  为严把项目设计关,该县建立了三个统一、五项原则三个统一包括:一是统一设计单位,严把项目设计准入门槛,实行定人定责定期管理。二是统一设计标准,出台《农村生活污水治理项目设计施工参照要求》,全面规范项目设计,确保农户调查挨家挨户、三水接入定点定位、三池改造定户定量。三是统一设计流程,实施一次现场初绘,确定管网走向、终端位置;二次现场核对,乡镇组织,对设计初稿进行核对、修改;三次现场会审,县组织对二稿进行会审、修改并形成定稿;之后由项目村召开村民代表大会,做好花名册,签署意见书并进行公示。落实五项原则:一是程序不全不建设,设计过程要求三次进村设计、三级审核确认,缺一不可。二是图纸不全不设计,坚持一个行政村只设计一次,严格控制工程变更率。三是村级不通过不评审,要求召开村民代表会,形成决议,村级不通过,县级不评审;四是接户不达标就否决,接户率从设计开始就作为关键指标全力确保,实行一票否决;五是交底不清不开工,严抓技术交底环节,交底不透、工序不清、问题不明不得开工。

  为把好设计关,该县多次组织相关部门、乡镇、设计、监理等单位进行研究,并开展实地调研,广泛征求群众意见。在此期间,县农村治污办成员各司其职,“5+2”+,分别在图纸设计、材料管理、工程监管等各个方面站好岗、把好关。以一名普通办公室成员为例,仅在2014年,其负责起草的文字达到近70万,并外出参加各级会议、下乡督查达100余天,再加上宣传、报表和会议筹备等日常杂务,必须利用节假日和晚上休息时间才能完成,但只有肯下死工夫,才能保证农村生活污水治理工作系统化、有序化和科学化。

  (三)以“广发动+硬监管”主攻现场管理,强化责任落实。

  为营造浓厚的农村生活污水治理工作氛围,该县着力健全自下而上的农村生活污水治理工程村、乡、县三级现场监管体系,充分调动农村基层党组织、群众参与工程监管的积极性,确保工程建设质量。先后编发遂昌县农村生活污水治理工作手册600余册、宣传手册20000余册、作业指导书200余份、监管手册500余册,其它各类宣传、科普资料20000余份,并刊发农村生活污水治理专刊简报62期。

  在质量监管上,由县农办牵头,县与乡、乡与村、业主与施工单位逐级签订责任书,全方位落实治污责任。项目开工后,两个专职质量监督小组每天巡查,加强对乡镇、村、监理以及施工方的监督管理和组织协调工作;按照监管给力、指导给方、下村给劲的工作要求,每一名质量监督组的成员,全年下乡天数平均超过200天;同时,在实施好周督查、旬暗访、月通报、季点评、年考核的基础上,利用微信平台建立了远程督导系统,实行每天通报,加强对项目建设的跟踪指导和进度督查。两年来,县级层面共组织专项督查45次,发出书面、短信等各类通报38份;组织召开农村生活污水治理专题业务培训和现场推进会9次。

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